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上海税务审计和纳税评估的区别
编辑:上海天行会计师事务所   发布时间:2018-04-26

  上海税务审计纳税评估在国外一般被称为Tax Assessment或Tax Evaluation,也可以被翻译为纳税评定。纳税评估与税务审计是两个不同的概念。

 

  (一)概念不同

 

  纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法,对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断,并采取进一步征管措施的管理行为。而税务审计是指利用审计技术和方法,对纳税人履行纳税义务的相关情况进行的审计。其区别在于,税务审计广泛运用审计学的方法体系,不限于运用数据信息对比分析方法,如运用审计抽样、实质性测试方法等;审计内容不限于纳税申报情况真实性和准确性,如开展内控测试、风险测试等。

 

  (二)工作主体不同

 

  纳税评估工作主要由基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员负责,重点税源和重大事项的纳税评估也可由上级税务机关负责。基层税务机关是指直接面向纳税人负责税收征收管理的税务机关;税源管理部门是指基层税务机关所属的税务分局、税务所或内设的税源管理科(股)。对汇总合并缴纳企业所得税企业的纳税评估,由其汇总合并纳税企业申报所在地税务机关实施,对汇总合并纳税成员企业的纳税评估,由其监管的当地税务机关实施。税务审计不是仅由基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员负责的,一般是由一个独立的审计团队负责,既可以由国家税务总局组织开展,也可以由省级税务机关组织进行,还可以跨层级、跨地区开展。尤其是金税三期上线后,数据集中在总局,可以进行远程的案头审计和跨地区税务审计。

 

  (三)工作对象不同

 

  纳税评估的对象为主管税务机关负责管理的所有纳税人及其应纳所有税种。筛选纳税评估对象,依据税收宏观分析、行业税负监控结果等数据,结合各项评估指标及其预警值和税收管理员掌握的纳税人实际情况,参照纳税人所属行业、经济类型、经营规模、信用等级等因素进行全面、综合的审核对比分析。综合审核对比分析中发现有问题或疑点的纳税人要作为重点评估分析对象;重点税源户、特殊行业的重点企业、税负异常变化、长时间零税负和负税负申报、纳税信用等级低下、日常管理和税务检查中发现较多问题的纳税人要列为纳税评估的重点分析对象。税务审计的对象,根据审计的重要性原则和随机原则选取,一般是大企业集团和重点税源企业。因为大企业集团多是跨地区的,传统的主管税务机关属地管理模式对其管理具有很大的局限性,所以,税务审计应由国家税务总局和省级税务机关组织进行。

 

  (四)工作时限不同

 

  纳税评估的期限以纳税申报的税款所属当期为主,特殊情况可以延伸到往期或以往年度。税务审计一般按年度或事项,对审计对象前一个或几个纳税年度的账务和涉税事项进行审计。与纳税评估的期限以纳税申报的税款所属当期为主不同,税务审计一般不以纳税申报的税款所属当期为主,因为此时企业所得税汇算清缴尚未结束,无法得出审计结论。

 

  (五)工作内容不同

 

  纳税评估主要工作有:根据宏观税收分析和行业税负监控结果以及相关数据设立评估指标及其预警值;综合运用各类对比分析方法筛选评估对象;对所筛选出的异常情况进行深入分析并作出定性和定量的判断;对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查核实、处理处罚、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理;维护更新税源管理数据,为税收宏观分析和行业税负监控提供基础信息等。纳税评估一般在税务机关工作场所进行,不对客体进行实地稽查。税务审计除了在运用计算机审计时,要设计指标、模型进行风险扫描,一般的审计方法是开展特定账户审计,审计标准是税法而不是预警值。税务审计既有案头审计,也有现场审计。在实施税务审计时,不限于税务机关内部,可以根据需要对客体进行现场审计。

 

  (六)工作方法不同

 

  纳税评估可根据所辖税源和纳税人的不同情况采取灵活多样的评估分析方法,主要有:对纳税人申报纳税资料进行案头的初步审核比对,以确定进一步评估分析的方向和重点;通过各项指标与相关数据的测算,设置相应的预警值,将纳税人的申报数据与预警值相比较;将纳税人申报数据与财务会计报表数据进行比较、与同行业相关数据或类似行业同期相关数据进行横向比较;将纳税人申报数据与历史同期相关数据进行纵向比较;根据不同税种之间的关联性和钩稽关系,参照相关预警值进行税种之间的关联性分析,分析纳税人应纳相关税种的异常变化;应用税收管理员日常管理中所掌握的情况和积累的经验,将纳税人申报情况与其生产经营实际情况相对照,分析其合理性,以确定纳税人申报纳税中存在的问题及其原因;通过对纳税人生产经营结构,主要产品能耗、物耗等生产经营要素的当期数据、历史平均数据、同行业平均数据以及其他相关经济指标进行比较,推测纳税人实际纳税能力。可见,纳税评估方法中,“估”的成分较多,评估结果可以为税务审计提供选案方向和线索。税务审计是运用审计方法,对销售与收款循环、采购与付款循环、生产与存货循环、货币资金与工资和人员循环、资本返还等各类交易和账户余额进行详细审计,形成审计工作底稿和审计结论,其精确度比纳税评估要高得多。

 

  (七)数据来源不同

 

  纳税评估的数据来源主要有“一户式”存储的纳税人各类纳税信息资料,如纳税人税务登记的基本情况、申报纳税资料、财务会计报表以及税务机关要求纳税人提供的其他相关资料等;税收管理员通过日常管理所掌握的纳税人生产经营实际情况,如生产经营规模、产销量、工艺流程、成本、费用、能耗、物耗情况等;上级税务机关发布的宏观税收分析数据,行业税负的监控数据,各类评估指标的预警值;本地区的主要经济指标、产业和行业的相关指标数据,外部交换信息,以及与纳税人申报纳税相关的其他信息。可见,纳税评估的数据来源主要是税务端已掌握的数据。而这些数据对税务审计来说,是远远不够的。传统税务审计,是账表导向的税务审计,主要审查企业财务账簿、凭证等;现代税务审计,是风险导向的税务审计,主要运用计算机审计企业的海量数据,数据来源包括企业的电子财务数据、ERP数据等。也就是说,税务审计的数据来源包括税务端、企业端、第三方和来自互联网的全部大数据资源。

 

  五、几点建议

 

  开展税务审计,有利于推进我国税收管理体制改革;有利于传承改革开放以来我国国际税收管理的经验;有利于完善企业税务风险管理的内控机制,提高企业税法遵从度;有利于建立和谐的税企关系;有利于全面掌握企业生产经营和财务管理状况,提高征管效率;有利于对企业进行定期、全面检查,凸显税收管理的保障作用;有利于探索大企业和集团经营企业的专业化税收服务管理体系。为此,笔者提出以下建议:

 

  第一,探索建立《税务审计学》学科。西方审计学把税务审计作为审计学的重要内容。例如,美国经典的现代审计学教材之一《审计学:一种整合方法》,深刻论及了美国国内收入局审计的性质、标准、审计报告、审计人员等。但我国的审计学教材,一般没有涉及这些内容。可以说,我们对税务审计的研究非常匮乏。笔者认为,税务审计的特殊性、技术性很强,税法作为税务审计的标准,内容体系宏大;税务审计过程,需要周密设计;特定账户和交易的审计,技巧非常精细复杂,需要系统研究。因此,有必要建立专门的《税务审计学》学科,由理论与实际工作者共同研究探索。

 

  第二,延续开展税务审计工作。1982 年海税局成立后,开始向西方国家学习税务审计,1984 年税务审计工作正式启动。1990 年海税局制定《海洋石油税务审计规程》;1999年制定《规程》并试点,2001年在全国推广;2004 年国家税务总局印发《涉外企业联合税务审计暂行办法》,2007年国家税务总局印发《涉外企业联合税务审计工作规程》;2008年以来,大企业税收管理司利用单机版税务审计软件开展税务审计,利用网络版税务审计软件开展大数据计算机审计。可以说,税务审计在我国已有几十年的实践和丰厚的成绩。为此,笔者建议,应在总结以往经验的基础上,制订《税务审计工作规程》,延续开展税务审计工作,推动税务审计工作向纵深发展。

 

  第三,设立专业化税务审计机构。2008年国家税务总局成立大企业税收管理司,开始利用税务审计软件开展税务审计工作,是推动税收征管改革和税收征管技术现代化的重大举措。但此后没有在省级及以下税务机关整体推进,导致只有部分省级税务机关设有大企业税收管理处或管理局,其他省有的和国际税收管理处一起办公、有的和征管科技处一起办公、有的和纳税服务处一起办公,五花八门,且专职人员少,改革停滞不前。为此,笔者建议在下一步的税收征管改革中,将国家税务总局大企业税收管理司改为大企业税收管理局,并增设中小企业税收管理局、自然人税收管理局、免税组织管理局,在省级税务机关、省辖市税务机关统一增设中小企业税收管理局、自然人税收管理局、免税组织管理局。这些机构的主要职责,是对不同类别的纳税人,有针对性地开展专业化的税务审计。

 

  第四,明确划分税务审计与税务稽查的职责。大企业税收管理局、中小企业税收管理局、自然人税收管理局、免税组织管理局开展的税务审计,是一种日常的、例行的审计,是在没有纳税人违法线索的情况下,对其进行的轮查、抽查,进行企业内部控制测试、审计测试,评估控制风险并制定审计策略,开展案头审计、现场审计,出具《审计报告》。经过税务审计,如果发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗税等税收违法行为,应移交税务稽查部门立案查处。为提高税务稽查的威慑力,可将“稽查局”改名为“犯罪调查局”。“犯罪调查局”不再把所有纳税人都作为稽查对象,只对有偷税、逃避追缴欠税、骗税、虚开发票、制售假发票、骗取出口退税或者其他严重税收违法嫌疑的纳税人开展调查、取证,并进行审理、执行,依照法律追究其刑事责任。

 

  第五,明确划分税务审计和纳税评估的职责。OECD成员国对纳税人申报缴纳税款情况的审核检查大致分为评估、审计、犯罪调查三个环节,构成税收征管的整个过程,划分得比较清晰,并有相应的法律条文予以保证。如美国、加拿大、荷兰等国的纳税评估,泛指从税务登记、预申报到正式申报入库之前的各类管理与服务行为,主要针对纳税人预申报中的一般性错误进行分析评价,采取的处理方式主要是提请纳税人自我纠正,其间纳税人可以同税务机关“商税”,即税务人员通过评估指出纳税人申报可能存在的问题,允许纳税人通过自我举证证明税务机关评估出的问题不存在,并按税务机关认为的结果正式申报缴纳税款,或接受税务评估结果,补正申报;纳税人税款申报入库或所得税汇算清缴结束以后,再进行风险分析、审计选案,开展风险导向的税务审计,对未构成刑事犯罪的行政违法行为直接进行处理;对发现构成偷税等刑事犯罪嫌疑行为的纳税人,移交给犯罪调查局进行犯罪调查。实践证明,这一划分保证了税务机关内部职责的清晰,有利于税款高效征收。笔者建议,我国在下一步的税收征管改革中,应借鉴OECD 成员国的经验,按照这三个环节划分税务部门内部的职责。

 

  第六,大力研发开展计算机税务审计。我们已经进入了大数据时代,面对企业的海量数据,完全依靠人工检查企业会计凭证、账簿的工作方法已经过时。税务部门首先应在目前已掌握的纳税人税务登记信息、纳税申报信息、发票管理信息等基本信息基础上,进一步采集纳税人的电子财务数据、ERP数据、互联网数据、第三方信息,并进行转换、清理、验证,建立纳税人数据库;其次,应组织力量研发税务审计指标、模型,开发计算机税务审计软件,建设基于互联网的全国税务审计工作平台;然后,利用人工智能审计软件对纳税人的纳税情况进行扫描、分析、数据挖掘,发现纳税申报的异常和错误,自动出具计算机审计报告,并进行人工案头审计和现场审计,最后出具包括审计处理意见的《税务审计报告》。

 

  第七,着力招收、培养专业化税务审计人才。过去,税务机关招收公务员,经常选择招收税务、会计、法律、财政、经济管理等专业的毕业生,较少招收审计专业的毕业生。实际上,懂税法、懂会计、懂管理的专业人才,并不一定会做税务审计;会做账的财务会计,不一定会查账或者擅长审计,因为这是两个不同的技能领域,更不用说税收、法律、财政等非审计专业人士了。目前,各级税务机关需要大量的专业化税务审计人员,尤其是懂计算机审计的人才。因此,可以招收具有计算机和审计专业双学位的人才、计算机审计研究方向的硕士毕业生、博士毕业生、博士后人员,以及有相应工作经历的人员。同时,相关部门应组织人力编写税务审计理论与实务教材,培养税务审计方面的师资,设置《税务审计》培训课程,大力组织税务审计专业化培训,培养一批适合不同层级、不同类别纳税人税务审计的专家型人才。